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ECFA效益遞減中 台灣產業應加速趨吉避凶
雖然中國還沒有終止ECFA的跡象，藉此機會釐清ECFA的存續爭議不失為一件有意義的事情。（圖片來源／信傳媒編輯部）
中國商務部於今年4月12日宣布調查台灣實施20餘年、內容是限制中國2455項產品進口的禁令。8月17日商務部在記者會上表示已初步認定我國措施構成中方所謂的貿易壁壘。又在回應中媒記者詢問「是否會中止或部分中止ECFA項下給予台灣產品相關稅收優惠？」隱晦的表示將結合調查情況，依據有關規定研究採取相應的措施。國台辦隨後也表示支持這個作法。
ECFA協定範疇包含五部分，一是ECFA架構協定（貨品與服務貿易早期收穫在內），二是ECFA下簽署的「兩岸投保協議」，三至五項則為ECFA下應推動的「服務貿易協議」、「貨品貿易協議」及「爭端解決協議」。由於太陽花學運後服貿協議、貨貿協議以及爭端解決協議均未完成，因而所謂廢除ECFA，是指架構協定的貨貿與服貿早期收穫，及兩岸投資保障協議的全部或局部廢止，其中又以貨品早收項目（關稅優惠）最受矚目。
坦白講，中方的回答可以有一百種解讀，但國內有媒體仍直接下結論為北京將研議中止ECFA。反倒是大陸海協會副會長孫亞夫被問及時表示：「這是台灣媒體自己議論的，大陸誰在議論？沒有這回事」，使得ECFA命運更加撲朔迷離。
不過所幸ECFA的存續議題，原本就是常見的辯論題目，因此藉由這次的爭議再次釐清爭議，也算有意義的事。
全球產業鏈變遷，比ECFA對台灣產業影響更大
ECFA貨品早收清單上路至今13年。近期我國利用ECFA早收輸往對岸，每年平均節省的關稅約8-10億美元。但這個數字不能直接解讀為台灣產業運用ECFA依賴度增加，畢竟同一時期全球貿易額也持續成長，因此需從台灣出口中國與全球的「相對趨勢」，觀察ECFA早收的效益。
ECFA早收項目於2011年生效後的當時，確實有助長台灣的出口表現：2011年台灣出口全球的成長率是12％，同年ECFA早收出口的成長率是18％；2013年出口全球成長率是1.3％，ECFA出口成長率卻高達11％。然而隨著時間經過，我產業使用ECFA早收的發展似乎多跟隨全球景氣而走，亦即ECFA逐漸無法創造出突破全球市場景氣的額外利益，臺灣出口全球表現好，對中國、對ECFA早收的出口也佳；反之可能更慘，例如台灣2019年出口全球成長率固然不佳為「負1％」，但ECFA早收的出口表現高達「負16％」；2022年我國出口全球有7.4％的表現，但ECFA出口情形卻為「負18％」。
進一步言，全球景氣與美歐主要消費市場活絡時，對於中國、東南亞等生產工廠的終端財需求也暢旺，自然帶動台灣專供零組件、中間財的貿易主力；但美歐消費市場疲弱，身為加工組裝的中國廠，為了避免囤貨與去庫存，對原物料與零組件的需求減幅更高於消費端。
整體而言，2017年之後至今，臺灣ECFA早收產品對中國出口成長率除2021年外，皆低於對中國總出口成長率，且在大多年裡（除2017年和2021年）亦皆低於對全球出口成長率。近年臺灣對中國出口的表現，恐有更多因素受到國際景氣和美國政策影響，如美中貿易戰、供應鏈移轉及疫情干擾的因素。
倘中停止ECFA早收優惠，對台不是全產業衝擊，而是個別廠商調整
中國對台灣降稅的早收清單包含：石化塑膠、運輸、機械、紡織、農漁業等539項產品，不過以產業別貿易比重，石化產業最高，次之為紡織與機械。換言之若中方全面廢除ECFA或較大規模停止早收項目，這些產業首當其衝，然而台灣產業已非13年前ECFA早收簽訂時的狀態，所以關稅優惠若停止，也非「全產業」的衝擊，而是個別廠商如何因應的考量。
以石化業為例，若優惠中止，則石化產品銷中關稅將從0%回復至2%~10%，而台灣石化廠如台塑、台化、南亞等雖有使用ECFA早收優惠出口中國，但也都在中國或越南等地設廠，或開發其他市場降低對中國的依賴。因此預期可透過公司集團調配全球產能，從台灣以外地方出貨來降低ECFA若中止下的短期衝擊。
再談到工具機，中國仍是台灣最大的工具機出口市場，但已從曾是八成外銷市佔率的高峰持續下滑。一方面是中國有國產化政策，例如2016年要求CNC車床採用國產化控制器，否則零關稅回復成9.7％進口，因此我國已有一批車床廠業者赴中國設廠，就近服務當地客戶。
第二是貿易戰、新冠疫情、中國經濟成長放緩等，降低企業購置新機器意願。然而這為全球景氣對工具機市場的影響，與ECFA早收項目無關。對中國銷售比重高的工具機種類多已在當地設點，因此取消ECFA工具機早收項目，主要業者可藉由當地供應影響不大。然而確有若干在台生產且是標準機台，本來就是比拼價格，優惠若取消則將回復9～12％關稅，對這些業者會有影響。
紡織業者在此期間產業佈局也有調整，因中國人工成本提高、美中貿易戰下，我國紡織代工業者在品牌商要求下，陸續調整中國的供應鏈至東南亞，因此布廠從台灣銷中的比重也轉到東南亞成衣廠。我仍有布料廠銷往中國市場，但以客製化、機能布等產品居多，ECFA早收優惠取消不會因此影響市場需求。惟不能排除有若干中小型廠商的調整能力較慢，將受關稅影響較大。
對岸尚無「終止」ECFA跡象
目前ECFA存續的討論，源自中媒對商務部「研究中止或部分中止ECFA」的提問，但其用詞為「中止」而非「終止」。「中止」與「終止」乃不同的法律意義，前者是暫時停止適用，後者是所有權利義務約定事項全部廢除。換言之，倘若中國有意以ECFA為開鍘對象，看來不是要「終止」協議。
畢竟ECFA為檢驗兩岸關係的重要指標，是習近平政府透過兩岸經濟融合策略，爭取臺灣民心的最大政策象徵。在兩岸關係緊張下，ECFA仍是讓兩岸民眾持續推動經濟交流的關鍵途徑。遑論至今未觀察到習政府有改變「海峽兩岸一家親，兩岸同胞相向而行、攜手並進」等政策論調；此外，「和平統一、一國兩制」方針，也是北京認為ECFA的根基所在。這些政策大方針未轉向前，終止ECFA顯然與當前習政府政策方向不一致。
也就是說，只要中國政府仍認為惠台措施有助於融合台灣經濟，而經濟融合可走向統一的目標下，則「終止」ECFA應當不是優先政策選項。
中國可能持續操作ECFA早收優惠，作為一種經濟脅迫工具
即便「終止」ECFA協議不是現階段選項，但不排除中國可能「中止」部分早收優惠。以「兩岸投保協議」為例，民進黨政府2016年520接任後，兩岸已停辦每季召開的協處工作會議至今。將兩岸投保協議擱在一旁冷處理，也是一種方式。
2022年6月對岸通知我方，因我石斑魚多次檢驗不合格且未改善，乃暫停輸往中國，當時有9成以上外銷中國。2022年11月30日中國對台灣「聚碳酸酯」（PC）展開反傾銷調查，今年8月14日公布課徵16.9％～22.4％的臨時反傾銷措施，中國佔我7成多市場。這兩項產品都是ECFA早收項目。
有更多ECFA以外的包括鳳梨、蓮霧、釋迦等水果，中國從2021年開始陸續以不符檢驗衛生標準限制進口，最新對象則為今年8月下旬公布的芒果禁令；2022年6月以台灣未完成廠商登錄註冊，多家水產加工廠與食品廠產品無法輸中；2023年4月公布啟動對台灣限制中國2455項進口且存在二十年的措施，啟動貿易壁壘調查，8月17日商務部初步認定我國措施構成貿易壁壘。
不論是否為ECFA產品，中國都以表面看似成立的進口貿易管理措施，作為限制台灣進口的理由，因為WTO容許進口國為食品安全採取必要檢驗檢疫、建立必要的食品溯源管理系統；WTO也允許為了保護國內產業，經反傾銷調查後可課徵反傾銷稅。但這些措施能否滿足必要性、合比例、正當程序等WTO要求，疑問不少，惟WTO「不告不理」下，中國措施就在灰色地帶遊走。
忽視中國把經濟當武器的傾向，不利台灣產業長期發展
除了針對台灣外，中國在國際間的灰色地帶動作也增加，也就是「經濟脅迫」(Economic coercion)變成熱門議題的原因。根據美國智庫研究，觸發中國敏感神經有五類事由，包括領土完整考量（如中國與菲律賓南海衝突）、國內統治合法性（如立陶宛允許設立「駐立陶宛『台灣』代表處」、澳洲質疑新冠肺炎起源）、國家安全（如韓國部署薩德飛彈）、經濟安全以及中國公民人身安全（加拿大逮捕孟晚舟，有危害華為的經濟安全與侵害中國人身安全）。
其次，中國常用沒有直接關連的經濟手段，來回應對這些外交或政治衝突的不滿，常見作法是透過限制貿易（停止他國進口、限制中貨出口）、投資（懲罰在中國的外資企業、取消優惠貸款、煽動人民抵制）及旅遊（旅遊與留學限制、減少旅行團），來達成其政治目的。
例如為表達加拿大逮捕孟晚舟的不滿，2018年中國以發現害蟲為由禁止加國油菜籽進口；為表達對澳洲調查新冠肺炎起源的不滿，中國自2021年對澳洲紅酒課徵高額反傾銷稅；為抗議立陶宛允許設立以「台灣」冠名的代表處，則以食安為由限制立陶宛的蘭姆酒、牛肉等輸入。
產業固然多期待兩岸合則兩利，但忽視中國近年將經濟相互依賴武器化的偏好，將不利於我國產業的長期發展。降低對中依賴，維持可合理控制的風險程度，仍是我國產業趨吉避凶最佳之道。
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