工商社論》運氣不可久恃:論特別預算與債務的距離

七年來政府舉債議題遭在野陣營抨擊,惟特別預算與債務的距離非常近,過去七年是運氣拉開了這個距離,為免特別預算失控,最好還是修正預算法第83條第4項,以限制特別預算被濫用,從根本讓特別預算回歸當年的「非常預算」,這才是正辦。圖/本報資料照片
七年來政府舉債議題遭在野陣營抨擊,惟特別預算與債務的距離非常近,過去七年是運氣拉開了這個距離,為免特別預算失控,最好還是修正預算法第83條第4項,以限制特別預算被濫用,從根本讓特別預算回歸當年的「非常預算」,這才是正辦。圖/本報資料照片

政府七年來究竟舉了多少債?仍是眾說紛紜,在野陣營認為蔡政府舉債逾2兆,財政部及主計總處皆言,自蔡總統上任以來,迄今債務只增加4,350億元。兩方認知差這麼多,主要原因還在於特別預算,這些年政府編了不少特別預算,而特別預算的收入向來多以舉債獲得,循此邏輯,特別預算有多少,債務便會增加多少,據此推論七年來蔡政府舉債2兆,似有道理。

然而,特別預算畢竟是預算,是事前規劃要借這麼多錢,當稅收比預期來得多,舉債規模便可縮小,依過去的經驗,這樣的機率不高,但蔡政府的運氣不錯,自民國105年執政以來,至111年這七年之間,除了109年稅收沒超徵,其餘六年都超徵,併計這七年,中央政府超徵的稅收近9,000億元,也就是說在預算階段原本要借很多錢,但由於稅收比預期好很多,因此舉債規模就大幅縮小了。

以109年的中央政府而言,依預算要舉的債高達4,438億,最後只舉了2,470億,110年依預算數要舉債6,025億,最後真正借的錢只有一半再多一點,111年由於稅收超徵4,000億,原來依預算要舉債4,636億,最後只借了1,550億,實現的舉債數約預算數的三分之一。此外,由於稅收大幅成長,近年債務還本也提高不少,在錢借得少,債還得多的情況下,近七年政府債務自然增加得比馬英九、陳水扁兩位總統來得緩。

簡單講,若比較誰編的特別預算多?蔡總統名列第一,但若比誰借得錢少?從財政統計看來,蔡總統確實借得最少,而之所以如此,政府稅制改革,適逢景氣循環進入擴張期,股市交易活絡、加以疫情帶來遠距商機都是重要原因,總的來說,運氣好是讓政府債務得以不致失控的功臣。

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說運氣好是財政穩定的功臣,也許政府官員會不服氣,但只要看看政府籌編特別預算急如星火,便知政府阮囊羞澀,只要看每年政府舉債預算數如此之高,便知政府真沒把握來年不借錢可以度日。當然,事後看決算數,政府所舉的債是不多,但何以舉債的預算數如此之高,而最後決算數只有原來的一半、三分之一?這不是運氣,那是什麼?

然而,運氣不可久恃,若近七年運氣沒有這麼好,我們的債務豈不是要急增2兆?過去七年運氣好,不代表未來八年運氣也會這麼好,如果不節制支出,再繼續循特別預算花錢,甚至把特別預算常態化,那麼,我國的債務遲早要失控,國庫也必將潰堤。

也許有人會說,我們有公債法第5條、財政紀律法第14條都會約束政府舉債規模,不必擔這個心。此言差矣,特別預算的特別之處,就是可以排除這些限制,不論是102年的《振興經濟擴大公共建設特別條例》(通稱五年5,000億)、或是99年因應全球金融海嘯而訂的《擴大公共建設投資特別條例》(通稱四年5,000億)、或者是106年《前瞻基礎建設特別條例》、又或者是《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》,都可以在特別條例中明訂排除舉債的限制,例如:不受公債法第5條第7項規定之限制、不受財政紀律法第14條第2項之限制等等。特別預算旨在救財政之急,是財政的解藥,然而解藥用之不當,也可能變毒藥。

特別預算可追溯至民國26年,當年預算法第68條訂有「非常預算」,但僅限於國防緊急設施、國家經濟上之重大變故、重大災變、緊急重大工程,才可以籌編「非常預算」。不過,如今特別預算門檻日漸寬鬆,依前年公告的預算法第83條,提特別預算的四個前提為:國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次的重大政事。兩相比對,前三項差不多,問題出在第四項,第四項為特別預算大開方便之門,何謂「重大政事」?有無限的解釋空間,這也是導致特別預算常態化的原因。

我們認為,特別預算早年名為「非常預算」甚好,這本來就不該成為常態的預算,明年即將就任的執政團隊千萬別以為過去七年編了2兆多的特別預算,沒有讓債務激增,就以為特別預算是好東西,進而年年提特別預算。事實上,特別預算是危險的東西,特別預算與債務的距離非常近,過去七年是運氣拉開了這個距離,而這個運氣日後很難再有。為免特別預算失控,最好還是修正預算法第83條第4項,以限制特別預算被濫用,從根本讓特別預算回歸當年的「非常預算」,這才是正辦。

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