財政紀律入憲是時候了

立法院臨時會2日審查通過《前瞻基礎建設計畫後續四年經費》，將舉債編列4200億，使民進黨政府自2016年上台後，特別預算舉債規模突破「兆」元，令人咋舌；如疫情或經濟局勢再有變化，自謂「有史以來最遵守財政紀律的政府」，可能成為「有史以來舉債最多的政府」。同時間傳出營所稅自繳稅額較去年同期減少858億；舉債破兆、稅收驟減，財政惡化的徵兆令人憂心。

據統計，109年度總預算連同各項特別預算之舉債合計3038億，為100年度以來最高；債務流量比率13%，為104年度「財政健全方案」實施以來新高，距離《公共債務法》所規定之15%上限，僅有2%的差距。從這些數據看來，財政確實有惡化的情形。

經濟學家基德蘭德（Finn E. Kydland）與普雷史考特（Edward C. Prescott）以在政府政策「時間不一致」問題的研究貢獻，連袂獲得2004年諾貝爾獎。按照「時間不一致」理論，政府此一時將財政紀律奉若圭臬、彼一時卻棄若敝屣，看似矛盾，其實再「理性」不過。眼下抗疫的政策思維就是很好的例證。

我國財政紀律，過往主要由《公債法》與《預算法》所約束，並有散見於其他律法之規定。2019年4月制定公布《財政紀律法》，以專法規範財政紀律，希冀「嚴格控制預算歲入歲出差短及公共債務餘額」，被認為具有畫時代的意義。然面對新冠病毒肆虐，2020年2月制定公布《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》，明訂有關預算財源等，可不受《財紀法》、《公債法》或《預算法》有關條文約束；從「畫時代意義」到「不受約束」，相距約莫10個月而已。

有鑑於政府政策的「時間不一致」問題，財政紀律的維持，我們建議往「財政紀律入憲」與成立超然獨立的「財政委員會」這兩大方向努力。

憲法為國家基本法，可以限制政府行為。由於法律（包括特別條例），與憲法牴觸者無效，財政紀律的規範入憲，將可有效遏抑政府一再以特別條例舉債、規避財政紀律規範的情形。蔡總統日前於第二任就職演說揭示將成立修憲委員會，有意在任期內推動修憲；財政紀律入憲是應該認真考慮的修憲提案。

此外，為確保一國貨幣政策不受政治壓力影響，超然獨立的中央銀行早已是普世認知；為確保財政紀律的維持，需要有比照央行超然獨立地位的「財政委員會」，才能有效避免選舉一到就撒幣、政策為選票服務的財政亂象，確保各級政府恪守財政紀律。在立法院儼然為橡皮圖章的情形下，獨立運作的財政委員會更是必要。

他山之石，可以攻錯。足為財政紀律楷模的德國，於2009年將「減債機制」列入《德國基本法》，並於2010年成立「穩定委員會」，這兩項經驗，非常值得台灣借鏡。

（作者陳聽安為國立政治大學名譽教授、陳國樑為國立政治大學財政系教授）