工商社論》美舉債上限「武器化」,府會終將鬥而不破?

「政治的問題,用政治的方法解決」,美國聯邦政府的國債上限爭議,終將因為朝野政黨均體認到,違約的經濟和金融後果有多嚴重,而達成階段性妥協。「船到橋頭自然直」,鬥而不破,鑑古知今得以推斷未來。美國國債違約的夢魘,代表的是民主黨與共和黨對於重大政策的歧見,然而在兩黨都進入總統初選階段的時刻,政策爭議本身是一時的,選舉廟算和政黨利益,才是永遠的。

首先,兩黨此次將舉債上限「武器化」,並不是第一次,也不會是最後一次。由於沒有任何政黨能承受得起國債違約的後果,眾議院在共和黨占多數下,通過「限制-撙節-成長」法案(Limit, Save, Growth Act),將舉債上限(現為31.4兆美元)提高1.5兆美元,除了同意延長舉債上限的截止日期到明年3月31日,朝野政黨還在兩個條件上存有重大歧見。

其一,共和黨主張未來十年減少4.8兆美元的支出,平均每年要減少4,800億美元的聯邦政府預算。對於這點,如果民主黨籍拜登總統堅持國防部和退伍軍人事務部的預算,都不能削減,則其他各部會的削減額度,將瀕臨無法正常運作的災難邊緣。其二,優先檢討的項目與族群,包括:停止去年提出的大學院校學生貸款的2萬美元減免;結束去年對於再生能源相關的各種租稅優惠;針對領取食物券和接受救助的民眾,必須積極尋找工作,走向自立自強之路。對於這點,由於拜登總統已在4月25日宣布競選連任,一旦讓步,同意削減,則形同放棄前兩年自己提出的重大政策,回到一事無成的原點。在6月1日國債恐爆違約的時間壓力下,白宮擁有的行政權(可以否決國會法案),具有政黨談判的優勢。

其次,「大政府」的民主黨與「小政府」的共和黨,存在著政治意識型態差異。美國政府在本世紀大幅舉債,國債占GDP比例在G7國家之中,僅次於日本,主要始於民主黨籍歐巴馬總統(2008~2016)的第二個任期。2013年到2016年間,美國GDP從近16.8兆美元穩定成長到18.7兆美元,但國債則自17.5兆美元增加到19兆美元。川普總統任內遇到新冠疫情,2020年GDP擴增至21兆美元,國債則膨脹至22.5兆美元,就向來主張「小政府」的共和黨籍總統來說,算是「非典型」的特例。問題在於,拜登就任總統以來,2021年和2022年的國債分別高速增加到28兆和31兆美元,直逼31.4兆美元的舉債上限,而這兩年GDP則分別只成長到23.3兆和25兆美元。

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最後,舉債上限「武器化」的結果,恐導致聯邦政府相關機構暫時關閉,這必然是兩黨的重大政策歧見使然。依據華盛頓郵報的資料分析,過去十次共和黨政府的舉債上限投票,贊成調整或延期的共和黨眾議員有65%,同黨的參議員則有74%;而民主黨政府的年代,則贊成的共和黨籍眾議員是24%,同黨的參議員只有20%。兩個政黨對於舉債的重大歧見更見於,民主黨總統主政的年代,86%的民主黨眾議員和98%的參議員,都投票贊成提高舉債的上限;而共和黨總統主政的年代,民主黨國會議員投票支持提高舉債上限的眾議員只有51%,參議員則有58%。

贊成或反對要不要提高國債上限,凸顯的是府會政黨鬥爭,或是政黨輪替後,大政方針的能否延續。回顧1995年冬天到1996年,民主黨總統柯林頓任內,聯邦政府曾經關閉過兩次,其間輔以四個星期的預算審查期間。當時共和黨的國會,大幅削減醫療補助和老人醫療保險的支出,與之並行的還有減免所得稅,只是後來被柯林頓否決。2011年民主黨的歐巴馬總統任內,在優先償還利息的前提下,社會安全和退伍軍人的應有權益,是兩黨政治妥協的重要課題。

2013年10月,共和黨過半數的眾議院,同樣用關閉聯邦政府機構,以停止「歐巴馬健保」的繼續施行,最後則是無功而返。2018年1月,聯邦政府關門三天,是由川普總統發動,以中止2012年歐巴馬總統任內所通過,保護非法移民的「追夢人計畫」(16歲以下抵達者暫緩驅逐辦法)。而本世紀迄今,聯邦政府關門最久的,則是川普在2018年為了要興建美墨邊境圍牆,以實踐競選政見的35天。

「入不敷出,債台高築,寅吃卯糧」,在疫情結束、提振經濟的當下,在拜登確定競選連任之後,美國民主、共和兩黨在「舉債上限」議題上各退一步,回到行政與立法、以及政黨競爭的正軌,取得政治共識的最大公約數,無疑才是兩黨的共同利益之所在,也應該是可預見的發展。

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