財劃法翻修2》「有人多拿就得有人少拿..」 財劃法分配的其實是政治權力

鄭國強
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台中市長盧秀燕喊統籌分配款不公平,台中繳的多領得少,新北市則認為應該拉高公式裡面「人口」的比重。(圖片來源/台中市政府提供)

今年六都獲得的統籌分配款,以台北市的524.88億元最多,其次為高雄市451.36億元,第三是新北市404.12億元;四至六名分別是台中市358.75億元、台南市350.79億元、桃園市263.1億元,不論每個縣市獲得多少分配款,永遠有縣市喊「不公平」。

台中市長盧秀燕就說,台中去年上繳國稅1,516億元,但獲配的國稅只有602億元,台中「交多分少,財政長期欠缺」,拿最多的台北市,其財政局長陳家蓁也發出不平聲,她表示,統籌款不應比絕對金額,台北市歲出較大、貢獻也較多。

《財政收支劃分法》(以下簡稱《財劃法》)下之統籌分配款永遠是各縣市首長發聲的話題,因為影響地方發展太大了,再加上《財劃法》已經20年沒有修訂,喊修法也不是第一天的事情。

2015年9月的時候,當時的雲林縣長李進勇、基隆市長林右昌、宜蘭縣長林聰賢、苗栗縣長徐耀昌、彰化縣長魏明谷等13位縣市長集體喊出修法,2016年林全擔任行政院長任內也提出修法,到今年,修法的呼聲仍未間斷。

先按比例分統籌款,六都可以拿的最多

首先,讓各縣市出現分歧的是,統籌分配款的94%,是先按照直轄市61.76%、縣市24%、鄉鎮市8.24%的比例分三大部分後,再依照該部分的公式計算分給各縣市,誰甘願去搶24%的小餅?

再者,透過統籌分配公式給各縣市,其公式的組成,主要反映財政需求和財政貢獻兩大面向,架構是從「人口」、「面積」、「財政能力」、「營業額」四大指標的權重,決定一個縣市可以獲得多少分配款。

在財政需求部分,以地方的「人口」和行政區域「面積」決定權重,人口越多、行政面積越大,拿到的比率會越高。像六都當中,台北市和新北市人口數多,理應此較具有優勢,這也是為什麼當人口最多的新北市,獲得分配款排在台北、高雄之後,讓財政局長李泰興大喊不公。

李泰興曾對媒體表示,中央在2012年有承諾,給直轄市最低保障分配款是依每人最少給1萬5887元,新北市人口應可獲6百多億,但目前每年中央只給新北約400億元,等於每年還少給204億元。

人口越多財政支出越多,新北市喊提高人口權重

新北市財政局副局長黃育民進一步解釋說,新北市的人均歲出,意即花在每個市民身上的預算約4萬多元,比台北市整整少了2萬元,也是六都之中排名最低的直轄市。

「新北市在升格直轄市前後,有委託機構研究,發現財政歲出相關係數最高的就是人口,人口越多,要花的預算越高。」因此黃育民表示,若修訂《財劃法》,其中的占比,人口應從現在的20%拉高到40%的權重,這樣人越多歲入多一點、歲出也就多一點才合理。

另外公式內的財政貢獻部分,又可分為地方政府的「營業額」和「財政能力」兩項指標,其中,「營業額」內含包括了地方政府的平均稅收,意即地方營業活動越發達,稅收越高,對整體貢獻越高,例如台北市的企業多,其營業的貢獻越高,應獲得權重越高。

台北市獲得統籌分配款再度蟬連最多引起其他縣市長認為不公平,未來政府將面臨修訂《財劃法》議題。


又新北市五股、泰山工業區多,公司多,營業額自然高?黃育民表示,新北市雖然工廠多,大部分總公司卻登記在台北市,在「營業額」這個項目上沒有占到便宜。

至於其他鄉鎮都有同樣的情況,花蓮縣政府財政處長劉台文指出,台泥、亞泥的幾個水泥大礦場在花蓮,會繳地價稅、房屋稅,但營業稅部分因為總公司都不是登記在花蓮而是在台北市,營業稅當然不是繳給花蓮。

台北市擁有大量公司登記,稅收全國第一

比較特別的是「財政能力」,目的反映地方政府在財政上的努力,強調租稅以外的收入,這項設計是為去除地方政府的依賴心理,避免過度仰賴中央補助分配而導致地方政府不願自行籌措財源,因此地方財政改善越佳,獲得權重越高。

目前公式中直轄市依「營業額」、「人口」、「面積」及「財政能力」的權重由大到小分別占50%、20%、20%及10%;縣市則依財政收支差短及營業額,分別占85%及15%。

總體而言,台中市財政局長羅仙法受訪時表示,目前現狀是富有的縣市上繳,去補足了較匱乏的縣市的財政支出需求,台灣許多縣市都是從六都的財源去獲得補貼。

較後段班的縣市府,多靠六都上繳來補貼

「花蓮一年財政收入約7成靠中央,大約是110億元,來自於中央包含統籌分配款和計畫型補助,花蓮自籌財源約30%,一年在40億元上下。」劉台文說。

劉台文擔心,今年與到全球疫情肆虐,中央的稅收不再「超徵」,接到中央來電話詢問,要在8月還是9月扣掉1.56億的分配款,「我們原本未來幾年都編好平衡預算了,現在你少給一毛錢,我們就得少花一毛錢。」

《財劃法》該怎麼修,問題出在哪,陳其邁在今年8月競選高雄市長時一口咬定問題是「台北市願不願意釋出財源」。

劉台文則說,由於公式很複雜,有包含土地面積、人口等權數,還有財政條件,花蓮面積大雖然占優勢,但如果財政面臨赤字的縣市,公式算出來只會拿到更差。

若分配款總額不變,修《財劃法》恐永無共識

「我們花蓮土地面積大,我們當然希望土地面積占公式裡面的權重能更多,但其他縣市可能不同意,因此 每個縣市都有想要的方向,修法會永遠吵不完。」

台中市財政局長羅仙法則分析說,目前統籌分配款公式中縣市政府對經濟貢獻50%、人口 20%、土地 20%,地方財政條件占10%,對台中來說,修成30%、30%、30%、10%最有利。

「但話說回來,在總額不變之下,只要有任何人多拿,就會有其他縣市少拿。」羅仙法表示,這意味著《財劃法》可能永遠修不出來,因為這是一場零和遊戲,正如盧市長說的,除非中央拿多的出來,各縣市代表才有可能在修法上達成共識。

林全在擔任行政院院長任內,曾提過一個修訂版《財劃法》草案,規劃將所得稅提撥率擬由現行10%降為6%,營業稅由現行提撥40%提升為100%,意即營業稅收完全留給地方。劉台文說,記得中央講過,保證財源,分配結果將會「維持不變」或「只增不減」,「我們只希望財政部實現自己諾言,把餅做大。」

台大經濟系名譽教授林建甫曾研究指出,政府一年的總稅收中,所得稅占比重高達51%,而營業稅只占13%。但他擔心說,台灣的營業稅未來應朝調高的方向,在這個前提下,把「營業稅」全部提撥給地方,不但將使已經窮困中央財政更加捉襟見肘,更使得未來地方議會綁架營業稅,使得營業稅的調整更加困難。

《財劃法》分的不是財務,而是政治權力

一位曾協助財政赤字的縣市「逆轉勝」的前任地方財政首長提出修訂比率以外的「統籌分配款新思維」,他指出,新竹市和新竹縣、嘉義縣和嘉義市,其實只需要一位環保局長,由於行政人事費用支出占地方政府支出為大增,因此朝政府組織精簡,也是一種創造財政盈餘的方式,但這涉及到更多的政治考量在內。

這位前財長的建議和林建甫的擔憂,都顯示了《財劃法》分配的不只是財政資源,而是分配予權力,一般學術的計算,也僅限於數字罷了,更難計算的是政治。

地方首長和中央談判《財劃法》,每一個代表該縣市的首長,都有輸不得的壓力,若再遇上例行性大選,《財劃法》修訂的財務比率,馬上變成討論修訂政治權力的比率,到底是促進地方自治,還是讓中央更能影響地方自治,就很難說了。

但可以確定的是,即便各縣市首長和中央經過多輪談判達成了共識,卻非意味著達到「公平的」分配,修法難度那麼高,該不該修《財劃法》呢?當然值得一試,因為若修的好,對台灣的地方自治將有莫大的幫助,對長期國力、國家發展帶來的新機會,都值得去嘗試修法。

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