觀念平台-論美國貿易談判鼓勵公眾參與制度

行政院宣布6月27日早上(美東時間)已在華府就《台美21世紀貿易倡議》舉行首次會議。並特別提到,此次會議是由雙方貿易首長共同聽取台美雙方對本案具有「關係的人士及團體」對深化台美經貿關係的意見,並進行意見交換。才讓國人知悉美國就國際談判,對於利益關係人意見的重視。

2015年兩黨國會貿易優先及責任法案

依據美國最高法院的解釋,制定關稅以及規範與外國貿易之屬於國會憲法的權力。國會透過貿易授權法(TPA),授權行政機關進行國際經貿談判。《2015年兩黨國會貿易優先及責任法案》(Bipartisan Congressional Trade Priorities and Accountability Act of 2015),除傳統的貿易授權規定外,還引進鼓勵公眾參與決策制度。

該法案要求USTR制定《諮詢和參與指南》(GUIDELINES FOR CONSULTATION AND ENGAGEMENT),該指南明文USTR須及時向民眾公布談判相關資訊;並以聯邦公報公布欲擬的貿易協議,徵求大眾意見,收到的非機密意見還應在聯邦公報上公開;USTR必要時須召開聽證會,讓不同意見者有表達意見的機會。並在USTR設立「透明長」(Chief Transparency Officer),就透明度政策與國會協商,協調貿易談判的透明度,參與和協助公眾,並就透明度政策向美國貿易代表提供建議。此外,前述法案並要求USTR促進小型企業參與,小型企業並得以貿易代表助理加入貿易談判,以確保其利益。

徵詢公眾意見制度

上述法案通過後,美國在與他國進行相關談判前,就會實施「徵詢公眾意見」(Request for Comments, RFC)程序,讓利害關係人與大眾都可以在特定期限內對談判提出看法,作為USTR談判時的參考。

《台美21世紀貿易倡議》亦是如此,在6月1日宣佈啟動後,美國貿易代表署(USTR) 隨即於6月7日在聯邦公報上進行「徵詢公眾意見」程序,公告啟動該倡議的背景,以及其所涉及的11項議題的概述。貿易政策幕僚委員會(Trade Policy Staff Committee, TPSC)邀請各個與該倡議有關的利益相關者提交意見,以協助USTR修正所設想的談判目標與立場。

未能完全達成預設的目標

根據倫敦大學瑪莉皇后學院Gabriel Gari於2022年發布的最新實證研究,該報告係針對2017年起美國與英國進行貿易談判過程所進行的徵詢公眾意見研究。結果顯示USTR的徵詢公眾意見做法,仍存在一定的局限性,亦無法納入所有的利益關係人。例如徵詢公眾意見的期限僅有30-40天的期間,而涉及的談判內容通常相當複雜,利益關係人或公眾很難在短時間內,提出深入的意見,USTR也不易在期限屆至後,充分分析公眾所提的意見。

不過該制度仍能相當程度提高利益關係人對貿易決策的影響,並增加談判的透明度。而且也吸引英國、歐盟、加拿大、澳洲與紐西蘭等國效法,引進徵詢公眾意見以及利益關係人參與的制度。

我國貿易談判缺乏透明度

我國因政治因素,加入FTA或區域貿易協議相對有限,貿易談判過程缺乏透行性,國人不知談判綱要,僅諮詢少數業者或公協會,利害關係人與公眾難以表達意見,僅能接受談判結果。本次談判我方代表加入利害關係人頗值得肯定,然此應是在美方的要求下,被動的加入。記者詢問誰是台灣民間利害關係人?駐美代表蕭美琴表示,不便透露。並強調,在台美對話過程中,不只有政府官方聲音還有業界的意見,讓美方進一步了解台灣發展經貿過程中的需求。

相對於美方積極邀請利害關係人參與,以《印太經濟架構》(IPEF)的徵詢公眾意見為例,就收到1,303份意見。我方對如此重要的談判,卻完全秘密作業,連代表我國的業界的利害關係人都無法透漏。如果連美國如此嚴格的制度,都被學者認為有侷限性。我國做法完全背道而馳,缺乏透明度恐引發利害關係人的不滿,兩岸服務貿易協議事件殷鑑不遠,應考慮引進美國相關制度。

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