經濟思維-修財劃法 不能縱容地方政府卸責

·4 分鐘 (閱讀時間)

最近竹竹併升格直轄市的議題使得財政收支劃分法(簡稱財劃法)、地方制度法,以及國土的行政劃分,成為熱門議題。我是個都市與區域經濟學的學者,但我剛回台灣任職,對台灣的制度細節不熟悉。最近「前進都市論壇」舉辦關於財劃法改革的研討會,我於是報名參加。該研討會卡司很強大。講者包含兩位專精財政的教授、三位立委、兩位前現任的縣市財政局長、一位前縣長、與一位前財政部長。我在其中吸收了許多台灣現行制度的細節與問題,以及先進們的種種改革建議,受用很大。

簡要的說,台灣的地方政府的「自籌財源」普遍偏低。比較窮的縣市,可以低到20%左右,最富的台北市可達70%,但六都的平均也只有50%左右。自籌財源不足以支付的部分,大致靠來自中央的「中央統籌分配稅款」與「補助款」來補。自籌財源加上這兩項構成地方政府的「自有財源」。再不夠的就是舉債。統籌分配款有一定的明文機制,而補助款則是中央用來補各縣市財政缺口的主要手段。

一個會中普遍的共識是,地方政府的財源,既患寡、又患不均。而且部分縣市高度仰賴補助款也有地方自治不自主之憂。我先按下爭議性頗高的不均問題不談。但會中普遍的論述,在於如何從中央統籌或掌握的款項改撥予地方,以增加地方財源的自主性。然而,對於這些如何解決「寡」的問題的論述,我越聽越覺得不安。並非論述內容本身出大錯,而是這整個論述一起忽略掉的東西。

地方政府錢為何不夠用?其中的一個重要原因是,地方政府對其地方稅源(土地與房屋諸稅)長期擺爛不認真課稅。公告地價與公告土地現值長期被嚴重低估。這是因為現行法律授權給各縣市在這些稅基的裁量空間,而此裁量空間給了大地主買通地方行政與議會的機會。如何證明地主買通政府與議員?監察院2021年對台中市政府的糾正案裡,非常清楚地說明了2020年台中市政府大幅調降公告地價,如何造福該市的大地主。然而,台中市議員不分藍綠,都沒有對該市政府追究這件事。

這個稅基低估的現象,以及中央授與縣市權限讓尋租者上下其手的機制,整個研討會中對此毫無著墨,令我非常驚訝。

著名的政治哲學家亨利喬治指明,當一個公共財的利益能夠被在地化(localized)的時候,只要對土地課稅,便能「完全支應」該公共財的支出。這是著名的「單一稅」概念。現實世界中,我們沒有真的看到土地稅作為單一稅。但是以土地稅收做為地方自治主要稅源不僅是個流傳已久的理論,並且在已開發國家各國也有遠較於台灣踏實的實踐。以2019年為例,台灣的土地房產相關總稅收,佔GDP的比例僅為0.85%、佔總租稅的比例也僅為7%。同年,英國的比例各為4.0%與12%。台灣真是一個優待地主的國度。

當地方政府自有財源不足,為什麼不問地方政府的錢是怎麼花的?考核的機制是什麼?亂花的懲罰機制是什麼?為什麼不問為何地方稅的稅基訂得這麼低?在實價登錄已經實行多年的情況下,中央實可立法直接決定這些稅基的計算方式。

如果按現行忽略地方稅稅基的共識來修法,等於是說,「喂,你們地方政府該課的稅課很少沒關係,錢亂花沒關係,我們現在來修法,讓你有更多自有財源」。

比方說,如果你有個賭徒兒子,他不思如何戒掉賭癮,如何自己多賺錢,然後你說,「對不起,以前給你自由運用的錢太少,我們現在多給你一些。」

如此忽略地主的繳稅責任與地方政府的課稅責任,是一種對腐敗的縱容。這樣的修法不如不修。現狀還比較好,至少地方政府多少有課土地房產稅的壓力。所以,財劃法修法,必須搭配地方稅稅基的改革。

更多工商時報報導
2022財稅四新制 綜所稅最有感
看好經濟復甦不受疫情影響 澳洲央行最快明年2月 QE退場
立院送冬至大禮 降稅 延至2024年底