工商社論》所得重分配政策不該令人失望

就現代化國家而言，政府財政收支為改善所得分配重要的政策工具，台灣亦不例外。然而近年來，台灣所得分配呈現惡化現象，財政收支之重分配功能卻呈現鈍化態勢，令人頗感失望。

由行政院主計總處《家庭收支調查報告》所列資料可知，最高與最低五等分位所得之相對倍數，已呈現相當嚴峻的分配不均程度。尤其在2000年以後，或許受到1998年亞洲金融風暴的影響，政府財政收支介入前的倍數多在7.5倍上下波動；2001年更高達7.67倍，經由財政收支介入後仍達6.39倍。爾後數字雖略有下降，然在2009年主要受到2008年全球金融危機的影響，政府介入前之倍數為8.22倍，經政府介入後仍有6.34倍。值得注意者，最近十年來，政府透過財稅措施改善分配的功能持續弱化，以致政府介入後五等分位所得相對倍數，維持在6.1倍左右，與1981年只有4.21倍相去甚遠。

造成所得分配惡化的原因雖然很多，例如經濟政策欠當、部分產業空洞化，使得就業機會減少；教育資源分配不均，培育出來的學生難學以致用，以致人才供需失調，產生結構性失業；銀行提供寬鬆的資金融通，易於讓人炒作房市、股市，助長貧富差距擴大；政府對該課的稅未能課徵，對高所得者頻頻減稅，弱勢者未能得到合理照顧等。甚至在推動自由化、民營化政策的過程中，名之為提高資源配置效率，卻可能因鑽營逐利或競租行為（rent- seeking），而有掏空國家資產之虞。凡此種種，均助長所得分配惡化現象，也寄望政府能夠發揮矯正功能。

政府透過財政收入與支出之移轉政策，一般認為是推動所得重分配之必要工具。依據《家庭收支調查報告》的說明，從財政的角度言，政府移轉性收入包括各級政府徵收之稅捐、規費及罰款。至於政府移轉性支出，則是包括各級政府發放之低收入戶生活補助、中低收入戶老人生活津貼、老農福利津貼、身心障礙補助、災害急難救助，以及各項社會保險給付（包括全民健保、公保、勞保、農保等）保費支出補助等。

從所得重分配的政策工具論，政府移轉性收入（尤其是稅捐課徵）理應扮演相對重要的功能，進而表現在五等分位所得倍數的影響上。然由《家庭收支調查報告》可知，移轉性收入改善所得重分配的能力，在1980年代以前的確能夠如此；在1980年代以後，其改善分配的倍數雖由1981年的0.09倍上升至2012年的0.16倍，但是幅度並不夠大；其中在1990年代以後，稅捐課徵所發揮的功能則被支出大幅超越。值得重視的，在最近8年（2013-2020）來，稅捐的重分配程度始終維持在0.14倍，不動如山，在所得分配惡化的態勢中，所發揮的重分配功能令人不滿。

至於在政府移轉性支出方面，其對五等分位所得分配改善的貢獻，由1981年的0.02倍持續上升至2011年的1.43倍；其中受到2007-2008年美國次貸風暴引起全球金融危機的影響，移轉支出的貢獻在2009年更高達1.75倍。由於在許多年度中，支出移轉效果往往為收入（主要為租稅課徵）效果的10倍，甚至更高。究其原因，與租稅負擔率偏低，且高所得或高財產者多不正常納稅，具有密切的關係，相對凸顯租稅之所得重分配功能亟待改善。

在經濟成長的過程中，若其果實太過集中在所得分配金字塔頂端的少數人，就應將高所得者的獲利，透過適當的制度安排，讓中低所得者分享，此即「向下滲涓滴理論」（trickle-down theory）的主要訴求，有賴公平合理的稅制及移轉性支出來達成。相反的，若是稅制並不公平合理，支出重分配政策又有鈍化現象，甚至是富人占窮人便宜，反而更加助長所得分配的惡化。分配不正義感受有如「溫水煮青蛙」，一旦貧富對立嚴重，不但造成社會不安，也會阻礙經濟發展，拖累經濟成長，實在不可輕忽。

台灣近三十年來，由於政府大幅度的減免稅，破壞稅收隨所得增長的累進性，以致國民租稅負擔率嚴重偏低，只約占國內生產毛額（GDP）的12％、13％。稅收規模過小，又缺乏量能課稅精神，不但影響財政的健全性，也使得課稅在改善所得分配的效果微弱，透過稅收支應移轉性支出的能力也受到極大限制。

因此，在一個追求經濟效率的市場機制中，應有具體配套改善所得與財富分配的不均，尤其是努力強化稅制的公平合理性，包括所得稅及財產稅等；稅率安排雖不宜過度累進而影響經濟誘因，但是不合理的租稅減免必須取消，有錢人應該正常繳稅，並且防堵逃漏稅，避免稅基侵蝕。同時，政府應改善移轉性支出在所得重分配的鈍化與減弱現象，使得社會上弱勢者得到應有照顧，而非無效率的大開社福支票來爭取選票，避免拖累財政又無助於社會正義。

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