大新竹升格》倉促合併的3大後遺症…李鴻源:台灣不需要這麼多縣市 擴大討論桃竹苗合併

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前內政部長、現任台大土木系教授李鴻源認為,在談縣市合併議題之前,政府更應該做的是國土規劃,因為目前台灣的國土規劃方向是失敗的,僅能說是「進階版的區域計畫」。(攝影/葉佳華)

自從新竹市長林智堅拋出大新竹合併升格為直轄市的議題之後,掀起各方高度關注和議論。前內政部長、現任台大土木系教授李鴻源認為,台灣不需要這麼多行政單位,因此縣市合併是對的方向,但不僅新竹縣市合併,更應該從專業的角度擴大討論桃竹苗合併,呼籲各界不要把格局「做小了」。

擁有水利專業的李鴻源是目前少數尚未退休,且同時擁有省政府、中央及地方官員經驗的學者,過去他曾受到前台灣省省長宋楚瑜的賞識,因而出任省政府水利處長,也曾在周錫瑋出任台北縣長時擔任副手,馬政府8年任期之內,先後分別出任工程會主委、內政部長,尤其在李鴻源出任內政部長的2年任期當中,更是積極推動《國土計畫法》。

縣市合併是對的方向,曾經鼓勵基隆嫁給新北或台北

皆舉手贊成,但是大部分的基隆民意代表皆持反對意見,因為無論併入新北或台北,直接衝擊的是議員席次,甚至立委席次也可能有變動。換句話說,政治利益考量,也讓地方談合併往往淪為選舉操作話題。

自從新竹市長林智堅拋出新竹縣市合併後,有人批評他是在「為自己找出路」,但也有人樂觀其成。李鴻源認為,縣市合併是對的方向,但倉促合併的結果,卻也導致了許多後遺症,從當年台南縣市、高雄縣市合併升格的經驗來看,有一部份的人民是未蒙其利先受其害。

後遺症一:「一個直轄市,兩個世界」,偏鄉更邊緣化

李鴻源指出,台南縣市、高雄縣市合併後,造成所有的資源跑到人口密集區,也就是舊台南市、舊高雄市,城鄉差距並沒有因為合併而縮小,反而導致原本的舊縣偏鄉更為偏鄉,「你實際去問舊台南縣、舊高雄縣的人,大家都後悔得不得了!」

他更舉例,台南縣市合併後至今仍維持兩個行政中心,一是舊縣府所在地新營、另一個則在安平區永華,由於兩地路途遙遠,也造成不少市府公務員每天在這兩個行政中心疲於奔命,行政運作效率並沒有因此提高。

另外,縣市合併升格直轄市後也立即產生一個問題,比如說,過去偏遠的山地鄉有鄉長民選,路燈壞了一天之內馬上修好,但縣市合併之後,鄉長變區長,而區長是由市府指派,屬於公務員身分,修路燈居然一個禮拜都無法處理好。

李鴻源說,因為區長沒有選舉壓力,公文按照流程必須報到市政府,結果弄半天,越偏遠的地方越慘,到最後為了解決山地鄉問題,才又修法恢復了區長民選。

他強調,縣市合併是對的方向,但倉促合併的結果,反而造成弱勢者更弱勢,強勢者變得更強勢,一個直轄市卻是兩個世界。

後遺症二:中央與地方權責不清楚,公務員人力膨脹

「當初在凍省的時候,我們那時候就跟中央講,不應該是『凍省』,而是應該中央跟省合併,但結果很草率的,把省政府給廢止了。」李鴻源回憶,當時宋楚瑜曾說過,「今天台灣有一個『葉爾欽』(指地方諸侯的政治實力大過中央),未來會有20幾個『葉爾欽』,到時候看中央你怎麼辦?」,結果真的不幸被宋楚瑜言中。

李鴻源說,時至今日,台灣最有發言權就是六都諸侯,而中央部會的角色越來越被限縮,造成的結果導致國家沒有方向,因為以前國家的政策方向是由中央部會制定,可是現在因為六都、台灣的民主氛圍的影響,造成中央的專業聲音越來越小,「最後淪為誰的政治力量大,誰就能取得越多資源。」

但李鴻源也不客氣地直言,即便到了今天,全台灣除了台北市以外,沒有一個地方政府有能力解決自己的問題,因為沒有錢、沒有權、沒有人。問題來了,中央有辦法給每個縣市像台北市一樣的預算資源嗎?當然做不到。

李鴻源指出,當初行政院在決定六都的時候,曾問過當時的行政院副院長陳冲,「行政院到底是政策單位還是執行單位,如果行政院是政策單位,那請將執行權跟錢下放地方;如果行政院是政策兼執行單位,就請中央完成所有東西,由地方負責管理。」但很遺憾,中央始終對於權責劃分談不清楚。

他進一步從水利工程領域舉例,就像河川流域橫跨縣市,本應屬於一條鞭,由中央負責政策兼執行,地方只需要做好管理,但這件事情中央從來沒有講清楚,直到六都成立,每個直轄市都設立水利局,但做的事情卻跟水利署河川局高度重疊,問題是,直轄市水利局長13職等,水利署河川局長11職等,究竟誰該聽誰的?再來,真的需要這麼多人力做重複的事情嗎?

李鴻源感嘆地說,「我一路看著六都成立了、行政院也組織改造了,但公務員人力卻也一路跟著膨脹,一直到了今天,這個問題不但沒有解決,反而越演越烈,因為其他五都看台北市人力這麼多,於是爭相擴充人力。」最後結果造成公務員人事費用爆增,卻無助於提升政府運作效率,這與執政黨一直以來推動精簡機關組織及員額的政策目標互相牴觸。

後遺症三:城市定位不清,基礎建設1/3重複投資

李鴻源也以過去台北縣時代的經驗指出,新北市在還沒有升格為直轄市以前,台北縣時代的公務人員職等比台北市低1至2職等,因此造成高考及格的公務員分發到台北縣上班,平均待不到4年就往中央、台北市移動,「台北縣一輩子都在幫人家訓練公務員」。

同樣的道理,如今「六都」時代,全台搶人搶資源之下,因為六都的公務員職等相對高,大家都想往六都擠,造成的結果是,偏鄉縣市公務員往往只是「過渡」,根本留不住人才,演變成大者恆大的情況。

目前台灣現行的行政區共有22縣市,其中是「六都」以及16個縣市,但很多人都想問,台灣領土面積只不過是3萬6千平方公里,一個小島,真的需要22個縣市嗎?

確實在行政單位過多的情況下,各地諸侯紛紛擔心自己的縣市淪為二等公民,於是積極投資基礎建設,期盼能多爭取選票。

但李鴻源點出,行政區定位不清的情況下造成各縣市只會互相「複製」,六都投入的建設幾乎都一樣,造成台灣的基礎建設有3分之1是重複投資,甚至地方為了選票開始亂開政治支票,造成蚊子館閒置,「我們花的錢並沒有少花,但問題是這些建設真的是老百姓需要的嗎?」

新竹市長林智堅日前拋出「新竹縣市合併」的提議,在政壇上引發諸多討論。(圖片來源/新竹市政府提供)

回到這次新竹市長林智堅拋出新竹縣市合併的議題,李鴻源樂觀認為,這是對的方向事情,但不僅僅是新竹縣市合併,真正應該談的是桃竹苗合併,他看好桃竹苗地區有「台灣矽谷」的發展能量,希望大家應該從專業的角度來談,而不是只是算選票、算位子,不要把格局「做小了」。

台灣不需要這麼多縣市,提7個行政區願景藍圖

李鴻源也不認為,這是可以趕在2022年九合一大選之前完成的事情,除了政治人物參與之外,所有桃竹苗的鄉親、公民團體都應該一起加入討論。

另外,中央也要加入參與其中,擴大討論桃竹苗合併,告訴大家合併之後的藍圖是什麼?產業定位是什麼?未來預算怎麼規劃?未來的建設是什麼?甚至進一步拉高層級整體來討論,包括國土規劃、台灣定位以及遷都等議題。

李鴻源說,台灣不需要這麼多行政單位,事實上只需要北北基、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、東部、離島,並且每個行政單位的定位也要因地制宜。

他建議,最理想的狀態是把台灣分為7個行政區,其中,北北基的規畫目標將比擬為上海、香港、新加坡、首爾;桃竹苗則定位為台灣的「矽谷」;中彰投是離中國大陸最近的口岸;雲嘉南則為精緻農業區;高高屏則是南進的窗口;東部是台灣的後花園;以及離島,如此一來國家的層次定位就出來了。

但李鴻源坦言,現在大家所談的縣市合併永遠只侷限在政治資源的分配,不僅六個諸侯的話語權太大,就連中央部會官員根本沒有人敢碰如此棘手的行政區劃議題,即使做了規劃,立法院也不可能會通過,因為背後牽涉的政治因素實在太大。

國土計畫少了中央整合,目前只是「進階版的區域計畫」

除此之外,新竹縣市合併議題也意外掀開了台灣長期以來不受重視、不被討論的《國土計畫法》,有人認為,在討論新竹縣市合併之前,應該先針對台灣的國土規劃進行通盤檢討。

對此,李鴻源也持相同的看法,他認為,在談縣市合併議題之前,政府更應該做的是同步進行國土規劃,首先先算出土地容受力、土地承載力,東南西北中各能住多少人?住宅區、農業區、科學園區適合設在什麼地方?但很可惜,這些議題在台灣從來沒有人算過,「因為在台灣做國土規劃的政治難度太大。」

事實上,《國土法》已在2015年三讀通過、2018年全國國土計畫公告,今年各地方縣市提報完成國土計畫第二階段作業,接著各地方政府必須於2025年之前完成第三階段國土功能分區圖公告。

但李鴻源直言,「國土計畫法是在我手上推出來的,但是我當初的規劃是國土計畫法通過後做施行細則,也會找一個縣市先行示範…但現在的《國土法》缺少了上位機關的整合,各縣市各自做,卻跟鄰近的縣市完全兜不起來。」

他強調,國土規劃不是談單一縣市,而是從台灣的角度出發,現在的《國土法》各縣市拿出各自的縣市國土計畫,送到內政部審查,根本沒有意義,「你覺得內政部長有政治勇氣跟智慧,叫北北基3個市長坐下來,弄出一個規劃嗎?最後的結果肯定是失敗,可能只淪為一個進階版的區域計畫而已。」

無論新竹縣市最終能不能合併或升格,都已經凸顯了台灣當前的國家定位、行政區劃不清、國土規劃的沉痾已久的問題,不妨趁這個縣市合併議題拋出後,從專業的角度共同審視且檢討。李鴻源語重心長地說,「台灣人真的該醒醒了…」

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