經濟思維－修財劃法 不能縱容地方政府卸責

最近竹竹併升格直轄市的議題使得財政收支劃分法（簡稱財劃法）、地方制度法，以及國土的行政劃分，成為熱門議題。我是個都市與區域經濟學的學者，但我剛回台灣任職，對台灣的制度細節不熟悉。最近「前進都市論壇」舉辦關於財劃法改革的研討會，我於是報名參加。該研討會卡司很強大。講者包含兩位專精財政的教授、三位立委、兩位前現任的縣市財政局長、一位前縣長、與一位前財政部長。我在其中吸收了許多台灣現行制度的細節與問題，以及先進們的種種改革建議，受用很大。

簡要的說，台灣的地方政府的「自籌財源」普遍偏低。比較窮的縣市，可以低到20％左右，最富的台北市可達70％，但六都的平均也只有50％左右。自籌財源不足以支付的部分，大致靠來自中央的「中央統籌分配稅款」與「補助款」來補。自籌財源加上這兩項構成地方政府的「自有財源」。再不夠的就是舉債。統籌分配款有一定的明文機制，而補助款則是中央用來補各縣市財政缺口的主要手段。

一個會中普遍的共識是，地方政府的財源，既患寡、又患不均。而且部分縣市高度仰賴補助款也有地方自治不自主之憂。我先按下爭議性頗高的不均問題不談。但會中普遍的論述，在於如何從中央統籌或掌握的款項改撥予地方，以增加地方財源的自主性。然而，對於這些如何解決「寡」的問題的論述，我越聽越覺得不安。並非論述內容本身出大錯，而是這整個論述一起忽略掉的東西。

地方政府錢為何不夠用？其中的一個重要原因是，地方政府對其地方稅源（土地與房屋諸稅）長期擺爛不認真課稅。公告地價與公告土地現值長期被嚴重低估。這是因為現行法律授權給各縣市在這些稅基的裁量空間，而此裁量空間給了大地主買通地方行政與議會的機會。如何證明地主買通政府與議員？監察院2021年對台中市政府的糾正案裡，非常清楚地說明了2020年台中市政府大幅調降公告地價，如何造福該市的大地主。然而，台中市議員不分藍綠，都沒有對該市政府追究這件事。

這個稅基低估的現象，以及中央授與縣市權限讓尋租者上下其手的機制，整個研討會中對此毫無著墨，令我非常驚訝。

著名的政治哲學家亨利喬治指明，當一個公共財的利益能夠被在地化（localized）的時候，只要對土地課稅，便能「完全支應」該公共財的支出。這是著名的「單一稅」概念。現實世界中，我們沒有真的看到土地稅作為單一稅。但是以土地稅收做為地方自治主要稅源不僅是個流傳已久的理論，並且在已開發國家各國也有遠較於台灣踏實的實踐。以2019年為例，台灣的土地房產相關總稅收，佔GDP的比例僅為0.85％、佔總租稅的比例也僅為7％。同年，英國的比例各為4.0％與12％。台灣真是一個優待地主的國度。

當地方政府自有財源不足，為什麼不問地方政府的錢是怎麼花的？考核的機制是什麼？亂花的懲罰機制是什麼？為什麼不問為何地方稅的稅基訂得這麼低？在實價登錄已經實行多年的情況下，中央實可立法直接決定這些稅基的計算方式。

如果按現行忽略地方稅稅基的共識來修法，等於是說，「喂，你們地方政府該課的稅課很少沒關係，錢亂花沒關係，我們現在來修法，讓你有更多自有財源」。

比方說，如果你有個賭徒兒子，他不思如何戒掉賭癮，如何自己多賺錢，然後你說，「對不起，以前給你自由運用的錢太少，我們現在多給你一些。」

如此忽略地主的繳稅責任與地方政府的課稅責任，是一種對腐敗的縱容。這樣的修法不如不修。現狀還比較好，至少地方政府多少有課土地房產稅的壓力。所以，財劃法修法，必須搭配地方稅稅基的改革。

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